IRLANDE DU NORD - Le processus de paix

IRLANDE DU NORD - Le processus de paix

Irlande du Nord: une nouvelle phase du processus de paix

Pendant longtemps, le processus de paix nord-irlandais a consisté à tenter d’isoler les paramilitaires extrémistes des deux communautés en favorisant l’émergence d’un bloc majoritaire centriste constitué par ceux des unionistes et des nationalistes modérés dont on espérait qu’ils finiraient par se laisser convaincre de travailler ensemble. L’échec de ces tentatives a mis en relief l’inanité de toute solution purement interne à la crise ulstérienne.

La deuxième phase du processus de paix a consisté à suppléer l’absence de consensus intérieur par l’instauration d’une double tutelle extérieure dont on escomptait qu’elle calmerait les esprits en garantissant le respect des droits, des libertés, des traditions et de l’identité de chacune des composantes de la population nord-irlandaise. Aménagée par l’accord anglo-irlandais du 15 novembre 1985, cette double tutelle permit d’enrayer la progression politique du Sinn Fein sans pour autant instaurer la paix et la stabilité ni créer les conditions d’un gouvernement de consensus. Une nouvelle avancée s’imposait.

Le processus de paix entrait ainsi dans sa troisième phase, qui consiste à réintégrer au centre ceux-là mêmes qu’on avait tenté d’exiler à la périphérie, en contrepartie de l’abandon définitif de la violence par les organisations paramilitaires désireuses de voir associer leurs représentants politiques à la négociation globale.

Ouvertures de Londres et de Dublin

Cette phase se met en place à la fin des années 1980. En novembre 1989, le secrétaire d’État pour l’Irlande du Nord, Peter Brooke, déclare que l’Irish Republican Army (I.R.A.) ne peut être vaincue militairement et que Londres saura faire preuve “d’imagination et de flexibilité” dans l’hypothèse d’un cessez-le-feu. L’année suivante, le même Peter Brooke enfonce le clou: l’aspiration à l’unité de l’Irlande est légitime, c’est la violence qui ne l’est pas; en y renonçant, le mouvement républicain pourra participer pleinement à la vie politique. L’Angleterre, n’ayant plus aucun intérêt stratégique ni économique en Irlande du Nord, ne s’opposera pas, le moment venu, au souhait de la majorité, quand bien même ce serait de s’unir au Sud.

Le 26 mars 1991, Peter Brooke annonce l’ouverture de négociations à trois niveaux: à l’échelon de la province, entre représentants des deux communautés; à l’échelon de l’île, entre représentants de la République et de l’Irlande du Nord; à l’échelon de l’archipel, entre représentants des gouvernements de Londres et de Dublin. Le secrétaire d’État précise qu’il sera loisible à quiconque de soulever toutes les questions relatives à “l’ensemble de ces relations”, et se porte garant que “rien ne sera accepté tant que tout ne sera pas accepté”, ce qui revient à conférer un droit de veto à chaque participant aux différentes phases de la négociation. Les discussions vont néanmoins s’enliser. Mais elles n’auront pas été totalement inutiles. Les unionistes ont consenti à s’asseoir autour d’une table avec les représentants du gouvernement de Dublin; et quelques idées-forces ont été jetées sur le tapis: remise en cause symétrique des articles 2 et 3 de la Constitution irlandaise et du Government of Ireland Act de 1920; création d’un organisme interfrontalier doté de pouvoirs exécutifs en contrepartie du droit reconnu à la majorité de la population nord-irlandaise de demeurer dans le giron du Royaume-Uni; soumission à référendum, de part et d’autre de la frontière, des résultats de la négociation globale.

Évolution du Sinn Fein

En février 1992, le Sinn Fein publie un manifeste intitulé Vers une paix durable en Irlande . Le droit à l’autodétermination du peuple irlandais, dans son ensemble, est posé en axiome. Mais le document concède que Londres et Dublin “ont le pouvoir d’effectuer les changements nécessaires” et le devoir d’adopter une position conjointe. Le mouvement républicain analyse la lutte armée comme une option ultime, mais n’exclut pas qu’il puisse y en avoir une autre: “Il appartient à ceux qui soutiennent que la lutte armée est contre-productive de proposer une alternative crédible [...]. Le développement d’une telle alternative serait bien accueilli par le Sinn Fein.” Le nécessaire “consentement d’une majorité du peuple du Nord” à toute solution est reconnu d’une façon oblique.

Le 11 novembre 1992, Anglais et Irlandais prennent acte de l’échec, temporaire, des discussions à trois niveaux. Sur le terrain, les attentats de l’I.R.A., la brusque recrudescence des assassinats sectaires des commandos loyalistes et la répression alimentent la spirale de la violence. Le 16 décembre 1992, sir Patrick Mayhew fait une importante déclaration, manifestement destinée à convaincre les nationalistes de la bonne foi anglaise. L’Angleterre, neutre dans le conflit, n’a pas d’autre visée que de “faciliter l’expression de la volonté démocratique en Irlande du Nord”. Si tel est le cas, répond Gerry Adams, le président du Sinn Fein, il appartient au gouvernement britannique de reconnaître le droit à l’autodétermination du peuple irlandais dans son ensemble, de déclarer son intention de mettre fin à la partition et de cesser de donner son aval au “veto unioniste”. Enfin, le Sinn Fein doit être intégré au processus de paix avant que les armes ne se soient tues, la cessation de la lutte armée devant découler de la négociation et non constituer un préalable à celle-ci. Le mouvement républicain se dit “ouvert et flexible”, prêt à accepter des “arrangements intérimaires” et résolu à prendre en considération la garantie et la protection des intérêts des unionistes dans le cadre de nouvelles institutions politiques.

En avril 1993, les tenants du nationalisme constitutionnel modéré multiplient les initiatives. Le gouvernement de Dublin a recours à des intermédiaires pour faire savoir à l’I.R.A. qu’il n’est pas question pour lui de transiger sur deux données fondamentales du problème: toute formule ayant trait à l’unité de l’Irlande doit obligatoirement impliquer le consentement de la majorité en Irlande du Nord; pas question de négocier avec le Sinn Fein tant que l’I.R.A. n’aura pas renoncé définitivement à la lutte armée. Plus tard, on apprendra que le gouvernement anglais était également en contact indirect avec l’I.R.A., et qu’un échange de messages avait eu lieu entre les autorités britanniques et l’organisation terroriste.

Le 10 avril 1993, John Hume, président du Social Democratic and Labour Party (S.D.L.P.) modéré, renoue avec Gerry Adams les fils d’un dialogue brutalement interrompu en 1988. C’est un pari risqué. L’explosion dans Bishopsgate, au cœur de la City, d’une bombe de 1 tonne qui fait pour plus de 1 milliard de livres de dégâts éclipse le communiqué commun Hume-Adams du 25 avril, lequel exclut toute solution purement interne de la crise et affirme le droit à l’autodétermination du peuple irlandais dans son ensemble, mais concède que “l’exercice du droit à l’autodétermination devra faire l’objet d’un accord entre les populations de l’Irlande”. Dans une interview accordée au mois d’août 1993, Gerry Adams devait préciser à cet égard: “Il y a, en premier lieu, le droit du peuple irlandais à l’autodétermination, que le gouvernement britannique doit accepter de reconnaître. Il y a ensuite l’exercice du droit à l’autodétermination, sur les modalités duquel les Irlandais doivent se mettre d’accord.” En septembre 1993, John Hume et Gerry Adams se séparent après avoir publié un communiqué faisant état de “progrès considérables”. Le résultat de leurs tractations, demeuré secret jusqu’à ce jour, est transmis confidentiellement à Dublin et à Londres.

Inquiétudes des unionistes

Les unionistes manifestent inquiétude et colère à l’égard d’un processus qui leur semble traduire l’émergence d’une coalition “pan-nationaliste” acharnée à leur perte et à la dissolution de l’union avec la Grande-Bretagne. L’attentat à la bombe de Shankill Road, qui coûte la vie à neuf protestants, et le mitraillage loyaliste d’un bar catholique qui fauche sept consommateurs alourdissent le climat. À l’effet de rassurer les unionistes, Dick Spring, ministre irlandais des Affaires étrangères, propose le 27 octobre 1993 “six principes démocratiques pour la paix”: liberté des populations, au Nord et au Sud, de déterminer leur propre avenir; liberté d’élaborer de nouvelles structures gouvernementales au Nord et d’établir de nouvelles relations entre le Nord et le Sud et entre l’Irlande et l’Angleterre, incluant la possibilité d’une Irlande unie; refus de conclure un accord sans le consentement préalable de la majorité de la population d’Irlande du Nord; liberté reconnue aux unionistes de donner ou de refuser leur consentement à toute modification constitutionnelle; engagement du gouvernement irlandais d’inscrire le principe du consentement unioniste dans la Constitution; assurance que les paramilitaires seront conviés à la table des négociations dès qu’ils auront définitivement renoncé à la violence.

Tous ces efforts dispersés mais convergents trouvent leur aboutissement dans la déclaration conjointe faite à Downing Street le 15 décembre 1993 par le Premier ministre anglais John Major et son homologue irlandais Albert Reynolds.

La déclaration conjointe

Cette déclaration, véritable charte pour la paix, rédigée en langage excessivement codé, souligne la nécessité, pour les deux gouvernements, de promouvoir la coopération sur la base des engagements déjà souscrits, incluant la garantie constitutionnelle statutaire de l’Irlande du Nord.

Le gouvernement britannique “réaffirme qu’il soutiendra le souhait démocratique de la majorité de la population d’Irlande du Nord sur la question de savoir si elle préfère soutenir l’union ou une Irlande souveraine et indépendante”. John Major confirme que son gouvernement “n’a pas d’intérêt stratégique ou économique propre en Irlande” et que son seul souci est de “faciliter, encourager et rendre possible” la conclusion d’un accord embrassant “la totalité des relations” et respectant les droits et l’identité des deux communautés nord-irlandaises. Le gouvernement britannique reconnaît qu’un tel accord pourrait prendre la forme de “structures consenties pour l’Irlande dans son ensemble, et notamment une Irlande unie, obtenues par des moyens pacifiques”. Mais il précise que c’est “à la population de l’île d’Irlande, et à elle seule, par un accord entre ses deux parties, d’exercer son droit à l’autodétermination sur la base du consentement librement et simultanément donné, au Nord et au Sud, pour donner naissance à une Irlande unie, si tel est son désir”. Ainsi le principe du droit à l’autodétermination du peuple d’Irlande dans son ensemble est-il reconnu, mais son exercice se voit subordonné, en pratique, à un double référendum.

Le Premier ministre irlandais reconnaît que la stabilité et la prospérité ne peuvent être assurées par un système politique rejeté par une minorité importante de la population. “Pour cette raison, déclare-t-il, ce serait une erreur d’essayer d’imposer une Irlande unie, en l’absence du consentement librement exprimé par une majorité de la population de l’Irlande du Nord.” Et il confirme à son tour que “le droit à l’autodétermination du peuple d’Irlande dans son ensemble ne peut être exercé qu’avec et sous réserve de l’accord et de l’assentiment de la majorité de la population de l’Irlande du Nord”. Il admet qu’“il y a dans la Constitution de la République des dispositions qui peuvent profondément déplaire aux unionistes nord-irlandais mais qui, en même temps, reflètent des espoirs et des idéaux profondément ancrés dans le cœur de nombreux Irlandais, au Nord comme au Sud”. Il déclare que le gouvernement irlandais est prêt à envisager les changements qui s’imposent dans le cadre d’un “compromis constitutionnel équilibré”.

Les deux gouvernements confirment que la paix passe par l’arrêt définitif de la violence. Dans une telle hypothèse, ajoutent-ils, “les partis démocratiquement élus qui s’engagent à utiliser des méthodes exclusivement pacifiques et qui ont montré qu’ils acceptent le processus démocratique sont libres de participer pleinement et de se joindre en temps utile au dialogue entre les gouvernements et les partis politiques”. Le gouvernement irlandais déclare enfin son intention de réunir un Forum pour la paix et la réconciliation afin de faire des recommandations sur les moyens d’aboutir à un accord entre les deux communautés.

Vers une négociation globale?

À l’exception du Sinn Fein, qui se déclare “déçu”, et du pasteur Paisley, qui dénonce un nouvel “acte de traîtrise”, tous les partis de l’archipel expriment leur approbation. James Molyneaux, du Parti unioniste d’Ulster, qualifie le texte de “tortueux”, mais s’en accommode dès lors qu’il ne lui semble pas remettre en cause le statut de l’Irlande du Nord. Désormais, la balle est dans le camp du Sinn Fein, de l’I.R.A. et des paramilitaires loyalistes.

Les républicains cherchent à gagner du temps. Gerry Adams multiplie les demandes de clarification, voire de renégociations, lance une grande consultation nationale, et souffle alternativement le chaud et le froid. D’évidence, un débat crucial est ouvert au sein de l’I.R.A. et du Sinn Fein sur les mérites disputés de la déclaration conjointe et sur l’impérieuse nécessité d’éviter tout éclatement du mouvement républicain. Pour faciliter cette introspection douloureuse et renforcer les partisans d’un arrêt des hostilités, Dublin abroge en janvier 1994 la section 31 de la loi sur l’audiovisuel, qui interdisait d’antenne les représentants du Sinn Fein, consent à fournir les clarifications souhaitées et va même jusqu’à donner son feu vert à l’octroi par le gouvernement américain d’un visa de deux jours à Gerry Adams. Le président du Sinn Fein remporte un vif succès médiatique aux États-Unis, mais, en se gardant d’évoquer l’éventualité d’un arrêt des combats, il laisse ses hôtes américains sur leur faim.

Redoutant de se laisser forcer la main et soucieux de ne rien faire qui puisse aviver l’anxiété des unionistes, Londres adopte une attitude qui frise l’immobilisme. Après avoir longtemps tergiversé, John Major accepte de fournir des “clarifications” qui restent dans le droit fil de la déclaration conjointe. Au cours de l’été, le mouvement républicain émet des signaux contradictoires. À Letterkenny, en juillet, les délégués à la conférence du Sinn Fein rejettent l’essentiel de la déclaration, mais Gerry Adams n’en déclare pas moins que le processus de paix est toujours sur les rails. La visite d’une délégation américaine dirigée par un proche du président Clinton et les déclarations concordantes de John Hume, Gerry Adams et Albert Reynolds font renaître un semblant d’optimisme. Et, de fait, le 31 août 1994, le commandement de l’I.R.A. prend la décision historique de décréter “une complète cessation de ses opérations militaires” en précisant toutefois: “Nous notons que la déclaration de Downing Street n’est pas une solution et n’a pas été présentée comme telle par ses auteurs. Une solution pourra seulement être trouvée après des négociations n’excluant personne.”

Atouts et écueils du processus de paix

Sur le terrain, les premiers dividendes de la paix se traduisent par un allégement du dispositif de sécurité, la réouverture de certaines routes frontalières et le transfert dans des prisons nord-irlandaises de détenus incarcérés en Grande-Bretagne. Mais les gouvernements irlandais et anglais ne réagissent pas de la même manière à l’événement: Dublin est d’avis de presser le mouvement afin d’intégrer au plus vite le Sinn Fein au processus démocratique; Londres estime plus important d’obtenir des principaux intéressés l’assurance que l’arrêt des hostilités est permanent et définitif; d’où de nouvelles demandes de clarifications, aussi spécieuses que les précédentes, émanant cette fois du cabinet anglais et destinées au Sinn Fein, lequel a recours à tous les synonymes du dictionnaire pour n’avoir pas à déclarer permanent ce qu’il veut cependant qu’on prenne pour tel. Paradoxalement, ce sont les éléments réputés les plus durs de la communauté protestante qui sortent le processus de paix de l’ornière. Le 13 octobre 1994, le Commandement militaire loyaliste combiné, regroupant l’Ulster Defence Association (U.D.A.), l’Ulster Volunteer Force (U.V.F.) et les Commandos de la main rouge (Red Hand Commandos), déclare, à son tour, “cesser universellement toutes hostilités opérationnelles” en se fondant sur l’assurance qu’il n’y a pas remise en cause du statut de l’Irlande du Nord et sur la certitude que l’I.R.A. a déposé les armes pour de bon. Le 21 octobre, à Belfast, John Major se déclare enfin “prêt à considérer le cessez-le-feu républicain comme permanent” et annonce l’ouverture de discussions exploratoires avec le Sinn Fein avant la fin de l’année.

Nonobstant l’opposition de l’Irish National Liberation Army (I.N.L.A.) et du Republican Sinn Fein, qui pourraient devenir dangereux si la dynamique de paix venait à s’essouffler, l’adieu aux armes des républicains et des loyalistes met fin à un conflit de vingt-quatre ans qui aura fait 3 168 morts et 36 500 blessés dans une population d’à peine plus de 1 million et demi d’habitants. Mais l’arrêt des combats n’est que la première étape d’une route longue et périlleuse. À l’heure où se réunit à Dublin le Forum pour la paix et la réconciliation, dans lequel le Sinn Fein s’est vu allouer trois sièges sur trente-neuf à proportion de son importance électorale, il reste à trancher nombre de questions qui peuvent être autant de pierres d’achoppement entre Dublin et Londres et entre unionistes et nationalistes. Sur le calendrier du processus de paix, sur la neutralisation de l’arsenal paramilitaire, sur la réforme de la police et le retrait de l’armée, sur l’abolition des tribunaux Diplock siégeant sans jury, sur la révision de l’abondante législation d’exception, sur l’éventualité d’une amnistie ou de la libération progressive des prisonniers politiques et, avant tout, sur la création en Irlande du Nord d’institutions viables acceptées par tous et, entre les deux Irlandes, d’un organisme supranational à vocation économique, il faudra de part et d’autre beaucoup de patience, d’ouverture et de bonne volonté pour parvenir à un accord.

Encyclopédie Universelle. 2012.